La défense des champions nationaux
En janvier 2022, une enquête de la RTS révélait que des fonctionnaires du Secrétariat d'État à l'économie (SECO) étaient intervenus lors d’une réunion intergouvernementale de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) afin de dénoncer une loi d’étiquetage alimentaire développée par le Mexique pour lutter contre l’obésité. Certains documents obtenus dans le cadre de la loi sur la Transparence (LTrans) montraient que l’intervention du SECO avait été sollicitée par Nestlé et que la position officielle de la Suisse défendue au sein de l‘OMC reflétait en grande partie les vues de l’entreprise. En juin 2022, l’attitude de la diplomatie suisse à l’OMC faisait à nouveau les gros titres: la délégation helvétique apparaissait alors être celle qui s’opposait avec le plus de ferveur à la levée des brevets des vaccins anti-Covid en reprenant les arguments de l’industrie pharmaceutique sur l’importance de la propriété intellectuelle.
Des débats démocratiques récurrents
Graphique exposant les liens des capitalistes suisses en Amérique latine dans l’ouvrage de Georges Bähler (Pollux).
Ces deux épisodes récents soulèvent des interrogations quant à l’élaboration de la politique extérieure de la Suisse vis-à-vis des pays tiers et des organisations internationales, et du poids qu’y jouent les grandes sociétés helvétiques. Cette problématique est loin d’être nouvelle et refait épisodiquement surface depuis près d’un siècle. En 1944, Georges Bähler, ingénieur et intellectuel, publiait déjà Trusts in der Schweiz ? Die schweizerische Politik im Schlepptau der Hochfinanz sous le pseudonyme Pollux afin de s’éviter les foudres des milieux bourgeois1. Bähler y dénonçait la mainmise d’une oligarchie économique et financière sur la politique suisse en exposant les réseaux des grandes entreprises helvétiques.
Quelque peu éclipsé durant les Trente Glorieuses, ce débat reprit de l’ampleur au début des années 1970. Dans le sillage de mai 68, cette décennie fut marquée par la remise en question de l’ordre bourgeois d’après-guerre. La contestation s’inscrivit également dans les relations internationales suite à la décolonisation. Les pays en voie de développement revendiquèrent un nouvel ordre économique international avec des règles du commerce plus justes et davantage de souveraineté dans la gestion de leurs ressources naturelles.
Dans ce contexte, la position de la Suisse, berceau de puissants établissements financiers et de nombreuses entreprises multinationales, fut à nouveau questionné, notamment par le professeur de sociologie Jean Ziegler ou encore par les politologues et militants socialistes Claire et François Masnata-Rubattel, qui critiquaient le rôle des élites helvétiques dans la perpétuation des rapports de domination du capitalisme mondialisé2. Ces controverses réapparaissent depuis épisodiquement dans les médias, sans pourtant susciter de remise en question profonde du fonctionnement démocratique suisse.
L’emblématique épisode des codes de bonne conduite
De nombreux épisodes historiques peuvent attester du rôle joué par les milieux économiques pour définir les lignes défendues par les diplomates suisses au sein de négociations bilatérales et dans les arènes des organisations internationales3. Par exemple, dans les années 1970, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ainsi que l’Organisation des Nations-Unies (ONU) se saisirent de la question des sociétés multinationales. Elles cherchèrent à élaborer des codes de bonne conduite afin d’encadrer leurs activités, qui échappaient en partie aux capacités régulatoires des États. Pour faire face à ces tentatives de régulation, des membres des directions de Nestlé, Roche, Sandoz, Ciba-Geigy (aujourd’hui Novartis) Sulzer, BBC (aujourd’hui ABB) se réunirent au sein d’un groupe de travail et convièrent régulièrement certains hauts fonctionnaires de la Confédération en charge des négociations4.
Caricature de la défense des sociétés multinationales par les autorités suisses. Source: Fédération Textile-Chimie Papier-FTCP, Retombées de l’Affaire Schaffner, 1978, AfZ, NL Paul R. Jolles, 481.
La ligne qui fut défendue au sein de ces organisations internationales correspondait alors largement aux desiderata des entreprises concernées. Les diplomates suisses militèrent en effet pour des codes sans contraintes légales et insistèrent sur la primauté des lois nationales en matière de relations industrielles et de protection de l’environnement. À l’inverse, ils négocièrent l’introduction de devoirs légaux pour les pays hôtes afin de protéger les investisseurs étrangers contre les nationalisations. L’ONG la Déclaration de Berne (ancêtre de l’ONG Public Eye) fit alors fuiter des documents du groupe de travail des multinationales dans la presse, dénonçant cette mainmise des grands industriels sur la diplomatie suisse au sein de l’OCDE et de l’ONU.
Le Conseil fédéral justifia alors l’existence de ces contacts entre les entreprises et les négociateurs, stipulant que ceux-ci étaient normaux dans le cadre de processus de consultation institutionnalisés et que défendre les grandes entreprises correspondait à l’intérêt national. Les critiques des syndicats et des ONG, qui dénonçaient une asymétrie dans l’accès aux hauts fonctionnaires ne débouchèrent pas sur des réformes politiques tangibles.
L’importance économique des multinationales
Comment expliquer que l’intérêt des sociétés multinationales soit si souvent assimilé à l’intérêt national au sein des négociations internationales ? Une partie de la réponse tient certainement à l’importance économique des sociétés multinationales pour la Suisse, ce que les politologues appellent le « pouvoir structurel »5. En 2018, la Banque Nationale estimait que 850'000 personnes étaient directement employées par les Sociétés multinationales suisses et que celles-ci généraient près d’un tiers du revenu national brut. À cela s’ajoute les emplois indirects que ces groupes créent par les services qu’ils requièrent et la sous-traitance. Enfin, même si ces entreprises bénéficient en Suisse de régimes fiscaux avantageux, leur implantation dans le pays assure une manne financière non négligeable pour les communes, les cantons et la Confédération. Au regard de ce poids économique et de leurs impacts sur l’emploi et le financement des collectivités publiques, il est peu étonnant que les politiques aient tendance à percevoir l’intérêt de ces entreprises comme relevant de l’intérêt national. En outre, ces sociétés jouissent d’un pouvoir de décision discrétionnaire d’investir et de délocaliser. Cette épée de Damoclès lié à la mobilité du capital (exit option) fait peser une pression supplémentaire sur les pouvoirs publics afin de ménager leurs intérêts.
Associations d’intérêt et lobbysme
En plus de leur poids économique, les sociétés multinationales jouissent d’une bonne représentation politique notamment par le biais des associations d’intérêt économique qui bénéficient d’un droit de consultation en vertu des articles économiques inscrits dans la Constitution suisse en 19476. Au cours du XXème siècle, plusieurs présidents de l’Union suisse du commerce et de l’industrie, la faîtière de l’économie suisse (aujourd’hui Économiesuisse), étaient issus des directions de grands groupes. Étienne Junod, directeur de Hoffmann-La Roche, fut son président entre 1970 et 1976, suivi par Louis von Planta de chez Ciba-Geigy et par Pierre Borgeaud de chez Sulzer. L’actuel président d’Economiesuisse, Christophe Mäder, a lui aussi précédemment occupé différentes fonctions dirigeantes au sein des multinationales Sandoz, Novartis et Syngenta. Les entreprises multinationales ont également créé une association d’intérêt en 1942, le Groupement des holdings industrielles suisses (aujourd’hui SwissHoldings) qui s’est focalisé sur certaines questions de politique extérieure telles les accords de protection des investissements et de double imposition. Enfin, ces entreprises financent également des think tanks tels qu’Avenir Suisse qui édictent des recommandations en matière de politique extérieure, sur les relations entre la Suisse et l’Union Européenne notamment.
Réseaux et « revolving doors »
Outre la représentation par le biais des associations d’intérêt, les représentants d’entreprises ont souvent occupé des fonctions gouvernementales et parlementaires7. L’inverse est également vrai: nombre d’anciens conseillers fédéraux et de fonctionnaires de la haute administration fédérale ont siégé dans les conseils d’administration (CdA) de sociétés multinationales à la suite de leur mandat (le principe des portes tournantes, en anglais « revolving doors »8). Les exemples historiques ne manquent pas. Max Petitpierre a siégé au Conseil fédéral en tant que ministre des Affaires étrangères à partir de 1944. Il joua un rôle important dans la définition de la politique de neutralité de la Suisse et de son attitude vis-à-vis des organisations internationales, avant de devenir président du CdA de Nestlé en 19619. Nello Celio abandonnera son rôle de président du CdA d’Alusuisse pour devenir conseiller fédéral, avant de le retrouver dès la fin de son mandat en 1974. De 1966 à 1984, Paul Jolles fut à la tête de l’Office fédéral des affaires économiques extérieures, dirigeant notamment les négociations avec la Communauté économique européenne, avant de prendre la fonction de président du CdA de Nestlé. Exemple plus récent, la présidente de direction d’Economiesuisse, Monika Rühl, a fait au préalable carrière dans l’administration fédérale à la direction du Centre de prestations Relations économiques bilatérales du SECO.
Les multinationales comme objet de régulation
Affiche en faveur de l’initiative.
Affiche contre l’initiative.
Le poids économique des multinationales, leur droit de consultation par le biais des associations économiques et les réseaux denses que ces entreprises entretiennent avec le gouvernement, le parlement et l’administration fédérale leur confèrent une influence politique considérable. La politique extérieure défendue par les diplomates suisses fait rarement l’objet de discussions parlementaires et encore moins de délibérations populaires, ce qui laisse d’autant plus de latitude à la politique de coulisse et aux lobbys économiques (quiet politics). Il faut néanmoins noter que les grands groupes ne sont pas à l’abri de décisions démocratiques comme l’a montré la récente votation sur l’initiative dite « pour des multinationales responsables » approuvée à 50.7% de la population, mais finalement rejetée à une majorité de cantons.
Par le biais d’initiatives populaires, les citoyens peuvent donc théoriquement redéfinir les droits et les devoirs de ces sociétés, les conditions-cadres dans lesquelles elles opèrent, de même que les limites de leur influence politique.
Sources du texte:
1 Georges Bähler (Pollux), Trusts in der Schweiz ? Die schweizerische Politik im Schlepptau der Hochfinanz, Zürich : Verein für wirtschaftliche Studien, 1944.
2 Claire Rubattel et François Masnata, Le pouvoir suisse: séduction démocratique et répression suave, Paris: Christian Bourgois, 1978;
Jean Ziegler, Une Suisse au-dessus de tout soupçon, Paris: Le Seuil, 1976.
3 Voir par exemple: Dominique Dirlewanger, Sébastien Guex, Gianfranco Pordenone, La politique commerciale de la Suisse de la Seconde Guerre mondiale à l’entrée au GATT (1945- 1966), Zürich: Chronos, 2004;
Janick Marina Schaufelbuehl, La France et la Suisse, ou, la force du petit : évasion fiscale, relations commerciales et financières (1940-1954), Paris: Presses de Sciences Po., 2009.
4 Sabine Pitteloud, Les multinationales suisses dans l’arène politique, Genève: Librairie Droz, 2022.
5 Pepper D. Culpepper, “Structural Power and Political Science in the Post-Crisis Era”, Business and Politics 17, no. 3 (2015): 391–409.
6 Cédric Humair, Sébastien Guex, André Mach, Pierre Eichenberger, « Les organisations patronales suisses entre coordination économique et influence politique », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, vol. 115, 2012, p. 115-127.
7 André Mach,Thomas David, Stéphanie Ginalski, Felix Bühlmann, Les élites économiques suisses au XXe siècle, Neuchâtel: Alphil, 2016.
8 Makkai, Toni, et John Braithwaite, “ In and Out of the Revolving Door: Making Sense of Regulatory Capture “, Journal of Public Policy, vol. 12, no1 (1992): 61-78.
9 Pierre-Yves Donzé, “The Advantage of Being Swiss: Nestlé and Political Risk in Asia during the Early Cold War, 1945–1970”, Business History Review 94, no. 2 (2020).
L’auteure
Sabine Pitteloud est spécialisée dans l'histoire politique du capitalisme. Ses recherches portent sur le rôle politique et institutionnel des multinationales, leurs efforts de coordination au sein des associations d'intérêts commerciaux et leur capacité à faire face aux risques politiques dans une perspective historique. Son nouveau projet porte sur le rôle des intérêts commerciaux dans la mise en œuvre des normes environnementales.
Elle a obtenu son doctorat en histoire sociale et économique à l'Université de Genève, où elle est actuellement maître-assistante. Elle a occupé des postes de doctorante à la Humboldt Universität Berlin et à la New School for Social Research, à New York dans le cadre d'une bourse Doc.Mobility du FNS. En 2021-2022, elle a été Harvard-Newcomen Fellow à la Harvard Business School.
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