Key Messages
- Die internationalen Abrüstungsbemühungen seit dem Ende des zweiten Weltkriegs haben beachtliche Erfolge erzielt.
- Da die Einigung auf neue multilaterale Abrüstungsverträge in naher Zeit eher unwahrscheinlich ist, sollte die Abrüstung insbesondere mittels politischer Vereinbarungen und unilateralen Massnahmen vorangebracht werden.
- Die Schweiz nimmt eine wichtige Funktion als Brückenbauerin ein, gerade in Zeiten von geopolitischen Spannungen und Polarisierung.
Erfolgreiche Abrüstungsbemühungen seit den 60ern
Seit den späten 60er-Jahren wurde im Rahmen der UNO versucht, eine allgemeine und komplette Abrüstung herbeizuführen, d.h. ein gesamtheitlicher Verzicht auf jegliche Waffen. Da dies nicht erreicht werden konnte, haben Staaten in sich geschlossene, waffenspezifische Abrüstungsverträge vereinbart. Dies führte zum heutigen Flickwerk von multilateralen Völkerrechtsverträgen zu Massenvernichtungswaffen (Bio-, Chemie- und Nuklearwaffen) und konventionellen Waffen (zum Beispiel Personenminen und Streumunition). Das daraus entspringende Abrüstungsrecht löste sich somit vom ursprünglichen humanitären Völkerrecht (auch Kriegsvölkerrecht genannt), welches Kriegshandlungen und die Verwendung von Waffen in bewaffneten Konflikten regelt. Dessen Fokus auf den Schutz der Zivilbevölkerung wurde jedoch beibehalten und mit dem Konzept der humanitären Abrüstung gar verstärkt.
Bereits während des Kalten Krieges wurden in Sachen Abrüstung Fortschritte erzielt. Die grossen Sprünge geschahen aber danach. Möglich war dies insbesondere durch das starke Engagement von Nichtregierungsorganisationen und Kleinstaaten - zum Teil auch gegen den Willen der Grossmächte. Der Preis dafür war und ist, dass wichtige Staaten diesen Abrüstungsverträgen nicht beigetreten sind. Das jüngste und markanteste Beispiel ist der Atomwaffenverbotsvertrag von 2017, welcher demnächst in Kraft tritt, um den Nuklearstaaten und ihre Partnerstaaten aber einen weiten Bogen machen. Obwohl es dort auch darum geht, globale Normen gegen die Verwendung von Nuklearwaffen (sogennanntes «nukleares Tabu») zu bestärken, besteht das Risiko, dass solche Initiativen die Weltgemeinschaft in Zeiten der Polarisierung noch mehr spalten.
Rüstungskontrolle: Keine neuen Regelungen in Sichtweite
Die Rüstungskontrolle dient der Limitierung – jedoch nicht der vollständigen Aufgabe – von Waffen. Sie wurde während des Kalten Krieges entwickelt, um die Gefahren des Wettrüstens zwischen den zwei Blöcken zu beschränken. Gerade im Rahmen der OSZE hat die Rüstungskontrolle zu vertauens- und sicherheitsbildenden Massnahmen geführt. Die multilateralen Verträge im Bereich der Rüstungskontrolle wurden jedoch von den USA und Russland suspendiert. So läuft der letzte bilaterale Vertrag «New START» (Strategic Arms Reduction Treaty) im Februar 2021 aus. Erste Gespräche betreffend einer Verlängerung oder neuen Regelung waren nicht erfolgsversprechend. Dementsprechend könnte es gut sein, dass ab Anfang 2021 zum ersten Mal seit Jahrzehnten keine internationale Limitierung der amerikanischen und russischen Atomwaffen besteht.
Nonproliferation: Gute Bilanz mit einigen Ausnahmen
Ziel der internationalen Bemühungen zur Nonproliferation ist die Nichtverbreitung von Waffen(-systemen), Bestandteilen und relevanten Technologien. Grundsätzlich kooperieren Staaten hier relativ erfolgreich, insbesondere im Rahmen des Atomwaffensperrvertrags und der vier Exportkontrollregime. Dies konnte Indien, Pakistan und andere Staaten dennoch nicht davon abhalten, Nuklearwaffen zu beschaffen. Auch bei Nordkorea und Iran ist die Bilanz durchzogen, gerade auch weil die Regierung Trump von zuvor bestehenden, langfristigen Strategien gegenüber diesen Ländern abgewichen ist. Ein beachtlicher Erfolg war hingegen die Verabschiedung des Vertrags über den Waffenhandel in 2013, welcher den internationalen Handel von konventionellen Waffen rechtsverbindlich regelt.
Was bedeutet dies für die Zukunft?
Der Blick auf die Vergangenheit zeigt folglich, dass die Abrüstung seit dem zweiten Weltkrieg bemerkenswerte Fortschritte gemacht hat. Insbesondere die explizite und gesamtheitliche Ächtung spezifischer Waffen und Waffenkategorien ist bedeutend, auch wenn wichtige Staaten teilweise nicht in die Regelwerke eingebunden werden konnten. Die Rüstungskontrolle war während des Kalten Krieges entscheidend für die strategische Stabilität, steht jetzt hingegen vor einem Zusammenbruch beziehungsweise vor der Auflösung. Bemühungen zur Nonproliferation der letzten Jahrzehnte haben eine gute Basis geschaffen, bedürfen aber fortwährenden Anstrengungen. Was bedeutet dies für die Zukunft?
Staaten zögern bei internationaler Zusammenarbeit
Grundsätzlich haben Staaten inzwischen viel Erfahrung mit Abrüstung und dürften ein Interesse an deren Weiterführung und Verstärkung haben. Bei neuen Technologien, insbesondere Cyberwaffen, weltraumbasierten Waffen und Waffensystemen mit künstlicher Intelligenz, sind Staaten aber sehr zögerlich. Es sieht so aus, als ob sie sich zuerst ein besseres Bild der Technologien und ihrer Möglichkeiten verschaffen wollen, bevor sie sich auf völkerrechtlich verbindliche Regelungen zur Aufgabe oder Beschränkung dieser Technologien einlassen.
Zurzeit nicht förderlich für weiterführende Kooperation ist die geopolitische Grosslage. Die neue Konfrontation der Grossmächte bringt viele Spannungen und Unsicherheiten mit sich, welche die multilaterale Kooperation erschweren. Die aktuelle U.S.-Regierung räumt dem Völkerrecht und der internationalen Zusammenarbeit zudem keine zentrale Rolle ein, was jedoch bei einem Regierungswechsel wieder ändern kann. China bringt sich hingegen aktiver in die multilateralen Gremien ein als zuvor. So ist das Land dieses Jahr wider aller Erwartungen dem Vertrag über den Waffenhandel beigetreten. Russland scheint im Moment gegenüber Abrüstungsvorschlägen anderer misstrauisch, weiss aufgrund eigener Erfahrungen aber um den Nutzen der Abrüstung.
Abrüstung: Welche Priorität angesichts von Klimawandel und Covid-19?
Für die Zukunft der Abrüstung entscheidend ist auch deren politische Bedeutung und Priorisierung. Dies betrifft nicht nur die Grossmächte, sondern insbesondere die kleineren Staaten und die Zivilgesellschaft. Gerade letztere hat das Thema in der Vergangenheit erfolgreich auf die Agenda gesetzt und Staaten vom Handlungsbedarf überzeugt. Mit der globalen Krise durch das Coronavirus und dem internationalen Aufruf für eine aktivere Klimapolitik ist es gut möglich, dass Staaten die Abrüstung auf ihrer Prioritätenliste herabstufen und Nichtregierungsorganisationen Mühe haben werden, die öffentliche Meinung zu mobilisieren.
Diese Aussichten müssen aber nicht das Ende der Fortschritte in der Abrüstung bedeuten: Erstens kamen einige Erfolge in der Vergangenheit für Beobachter überraschend zustande – insbesondere während der hohen geopolitischen Spannungen im Kalten Krieg oder später in einer Phase, wo die Grossmächte eigentlich nicht auf neue Vorschläge eingehen wollten. Zweitens gab es mehrfach erfolgreiche gezielte Initiativen, trotz eines weitverbreiteten Tenors über den generellen Stillstand der Abrüstungsmaschinerie.
Die Kraft politischer Einigungen und Verhaltensnormen
Die Erfahrung zeigt, dass es andere Mittel zu nutzen gilt, solange keine neuen rechtsverbindlichen Abrüstungsvereinbarungen möglich sind. Zwar konnten ganzheitliche Verbote von Waffen(-kategorien) bis anhin nur mittels völkerrechtlicher Verträge erzielt werden. Dennoch können auch verbindliche politische Einigungen und Verhaltensnormen die Handlungen von Staaten leiten. Aktuelle Beispiele dafür sind der Cyber-Bereich, der Aufruf zur beschränkten Nutzung explosiver Waffen in besiedelten Gebieten oder die Initiative zum verantwortungsvollen Verhalten im Weltraum, die Grossbritannien im August 2020 lanciert hat.
Weiter können einzelne Staaten durch unilaterale Massnahmen, das heisst durch eigenständiges Engagement bei der Nichtverwendung gewisser Waffen, anderen Staaten den Weg aufzeigen. So folgten die multilateralen Verbote von biologischen und chemischen Waffen dem unilateralen Verzicht durch die USA. Auch ist es wichtig, dass der Boden für künftige Bemühungen fruchtbar bleibt. Konkret heisst das, die Abrüstungsthematik und -gremien kontinuierlich zu pflegen sowie eine entsprechende Expertise unter Staaten und Zivilgesellschaft aufrechtzuerhalten und zu fördern.
Die Rolle der Schweiz bei der internationalen Abrüstung
Und die Schweiz? Die Schweiz spielt weiterhin eine aktive und konstruktive Rolle. Mit einem pragmatischen, aber gezielten Ansatz nimmt sie eine wichtige Funktion als Brückenbauerin wahr. Sie bekennt sich offen zur multilateralen Abrüstung, vertritt «vernünftige» Positionen und engagiert sich für klare Abrüstungsziele und -mechanismen. Dementsprechend kann sie zwischen extremen Positionen ausgleichen und zu mehrheitsfähigen Lösungen beitragen. Gerade in Zeiten von geopolitischen Spannungen und Polarisierung ist dies wertvoll. Es ist zu hoffen, dass die Schweiz ihr Engagement mit Überzeugung und Durchhaltefähigkeit weiterführt. Vielleicht hat sie sogar den Mut, wegweisende, unilaterale Massnahmen (beziehungsweise unilaterale Massnahmen koordiniert mit Partnern) zu verabschieden. Die Erarbeitung ihrer neuen Strategie zur Rüstungskontrolle und Abrüstung und ihr kommender Einsitz im UNO-Sicherheitsrat sind dafür optimale Gelegenheiten. Initiativen aus dem Parlament können hierzu federführend sein.
Denn Fakt ist: Abrüstung ist alternativlos, denn ohne sie gilt Aufrüstung. Was aus nationalstaatlicher Pespektive durchaus Sinn ergeben kann, birgt wirtschafliche Kosten und sicherheitspolitische Risiken. Die internationale Gemeinschaft fährt besser mit der Abrüstung.
Der Autor
Tobias Vestner leitet das Programm «Security and Law» am Geneva Center for Security Policy (GCSP). Er lehrt und forscht an der Schnittstelle von Sicherheitspolitik und internationalem Recht. Tobias Vestner ist ebenfalls Honorary Senior Research Fellow an der University of Exeter und Non-resident Fellow am United Nations Institute for Disarmament Research (UNIDIR).
Weiterführende Referenzen