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Übernahme von EU-Sanktionen ist legitim

Mit der vollständigen Übernahme der EU-Sanktionen gegen Russland hat der Schweizer Bundesrat 2022 etwas gewagt, wozu er 2014 nach der Annexion der Krim noch nicht bereit war. Damals erliess er nur die nötigsten Massnahmen, um die Umgehung der EU-Sanktionen durch die Schweiz zu verhindern. Aufgrund des innen- und aussenpolitischen Drucks hat sich der Bundesrat nun von seiner bisherigen Strategie abgewendet, die sich stark an den Guten Diensten orientiert hatte. Unter diesen diffusen Begriff fallen Schutzmachtmandate, die Ausrichtung von Konferenzen und aktive Vermittlertätigkeiten. Vor Kurzem hatte Staatssekretärin Livia Leu zu Bedenken gegeben, dass man das derzeitige Schutzmachtmandat im Konflikt zwischen Russland und Georgien nicht erfüllen könne, wenn man sich zu nahe an eine Parteiposition begebe. Unterdessen dürfte sich die Frage stellen, ob Russland unter Präsident Putin an derartigen Mediationen überhaupt noch Interesse bekundet. Die Quittung kam sofort. Die Schweiz ist für Russland offiziell ein «unfreundlicher» Staat.

Völkerrechtlich gesehen ist der Kurswechsel des Bundesrats legitim. Die wenigen verbindlichen Rechte und Pflichten ­– wie die Nichtteilnahme an internationalen bewaffneten Konflikten oder das Verbot von Waffenlieferungen – erwachsen schliesslich einzig aus dem Neutralitätsrecht, das in den Haager Abkommen von 1907 und im darauf basierenden Gewohnheitsrecht festgehalten ist. Dieses ist nur auf zwischenstaatliche Konflikte anwendbar. Dagegen verstösst die Schweiz mit den erweiterten Sanktionen nicht. Auch das Schweizer Embargogesetz lässt den Nachvollzug von EU-Sanktionen zu. Weniger klar ist hingegen die Vereinbarkeit mit der Neutralitätspolitik, also die Massnahmen, die von der Schweiz über die Anforderungen des Neutralitätsrechts hinaus getroffen werden. Diese soll die Glaubwürdigkeit und die Wirksamkeit des neutralen Status stärken. Sie liegt aber im Ermessen der Regierung, der Handlungsspielraum ist dementsprechend gross und wird nun vom Bundesrat auch genutzt.

Von der Integrations- und Schutzfunktion zur Dienstleistung

Die Neutralität der Schweiz erfüllte im Verlauf der letzten Jahrhunderte unterschiedliche Funktionen, deren Gewichtung mit der Interessenslage der Schweiz und dem machtpolitischen Umfeld variierte. Im konfessionell und sprachlich-kulturell fragmentierten Bundesstaat Mitte des 19. Jahrhunderts hatte der Konsens über eine aussenpolitische Enthaltung beispielsweise eine wichtige Integrationsfunktion. Später diente die Neutralität vor allem dem Schutz der Unabhängigkeit der Schweiz, einem militärisch unbedeutenden Kleinstaat inmitten regionaler Grossmächte. Diese wiederum respektierten die Schweizer Neutralität einerseits, weil sie die Vorstellung eines europäischen Gleichgewichts bediente, andererseits, weil sie von den humanitären Leistungen der Schweiz profitierten. Spätestens mit dem Ende des Kalten Kriegs nahm die Bedeutung der Schutzfunktion stetig ab. Sicherheit garantierte in erster Linie die geographische Lage inmitten Europas, umgeben von demokratischen NATO-Mitgliedern. Mit der Debatte über einen EU-Beitritt Anfang der 1990er-Jahre wurde auch die Neutralitätspolitik neu gedacht und die Forderung nach der Reduktion auf ihren völkerrechtlichen Kern verbreitete sich.

Im Verlauf der letzten dreissig Jahre rückte die Dienstleistungsfunktion der Neutralität in den Vordergrund.

Der Nachvollzug von und die Beteiligung an Sanktionen der UNO wurde für neutralitätsvereinbar befunden, genauso die Integration in die EU. Selbst die Kooperation mit der NATO nach 1996 war neutralitätsrechtlich unumstritten, wenngleich neutralitätspolitisch erklärungsbedürftig. Im Verlauf der letzten dreissig Jahre rückte die Dienstleistungsfunktion der Neutralität  in den Vordergrund, namentlich in Gestalt der aktiven Guten Dienste (Vermittlungstätigkeiten), die kulant auch als «Solidaritätsdimension der Neutralität» bezeichnet werden.

Ein zukunftsfähiges Verständnis der Guten Dienste

Die Schweizer Neutralität wird oftmals als Basis der Guten Dienste des Landes verstanden. Die Schweiz war daher oft bemüht, die Übernahme von Sanktionen oder Beteiligungen an Interventionen zu vermeiden, darauf verweisend, dass dies sonst die Effektivität ihrer Vermittlungsarbeit aufs Spiel setzen würde. Dennoch betonte der Bundesrat auch nach der Übernahme des EU-Sanktionsregimes gegen Russland, dass die Schweiz weiterhin mithilfe ihrer Guten Dienste zur Konfliktlösung beitragen wolle. Neutralität ist eben keine zwingende Voraussetzung für diese Dienste. Insbesondere im Bereich der Vermittlung weist die Schweiz im Vergleich mit anderen Staaten trotz ihrer Neutralität keine besonders positive Bilanz auf. Anders verhält es sich bei den Schutzmachtmandaten, die jedoch seit den 1970er-Jahren immer weniger gefragt sind. Die Warnung, dass eine Neutralitätsfixierung kontraproduktiv sei und sich die Guten Dienste vielmehr am Schweizer Interesse an der Förderung von Frieden und Sicherheit orientierten sollten, ist nicht neu. So verstand beispielsweise der Historiker Konrad Walter Stamm unter dem Begriff der «Guten Dienste» die Bemühungen eines Staates, zur Schlichtung eines zwischenstaatlichen Konflikts beitragen.¹ Der Bundesrat selbst betont wiederum stets die Bedeutung des Dialogs. Im Fall der Ukraine-Krise, in dem laut Aussenminister Cassis zuerst die Spirale der Gewalt gebrochen werden muss, bevor überhaupt ein Dialog möglich ist, kann auch die Übernahme von umfassenden Wirtschaftssanktionen zur Streitschlichtung beitragen.

Zurück zur Integrationsfunktion von Neutralität?

Da die USA ihre Rolle als globale ideologische Führungsmacht reduziert, werden ihre Verbündeten und insbesondere die EU gezwungen, sich eigenständig für die Verteidigung ihrer Werte von einzusetzen. Je öfter Europa als Akteurin in Konflikte involviert sein wird, umso stärker isoliert sich die ­– nicht nur ideologisch, sondern auch wirtschaftlich in die EU quasi-integrierte – Schweiz mit ihrer Zurückhaltung. Das kann sie sich nicht leisten.

Als übergeordnetes Ziel der Neutralität gilt die Wahrung des inneren und äusseren Friedens im Rahmen von relativer Unabhängigkeit und Gemeinwohl.